西安市司法局关于《西安市行政规范性文件管理办法（征求意见稿）》公开征求意见的公告

为加强我市各级行政规范性文件的管理工作，提高我市行政规范性文件质量，保障公民、法人和非法人组织合法权益，现将《西安市行政规范性文件管理办法（征求意见稿）》及说明全文公布，广泛征求社会各界的意见，有关事项告知如下：

一、公开征求意见的时间为2023年7月11日至2023年8月10日。

二、反映意见的方式

(一)来信请寄至：西安市凤城八路109号，西安市司法局规范性文件备案审查处；邮政编码：710007

(二)电子邮件请发至：beianchu @163.com

(三)电话: 86788342    传真请发至:86786782

                                                                                  西安市司法局

                                                                               2023年7月11日

西安市行政规范性文件管理办法

（征求意见稿）

第一章总  则

第一条【立法目的和依据】为加强行政规范性文件的监督管理，推进依法行政，维护法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》等有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条【适用范围】本市行政区域内行政规范性文件的制定和监督管理，适用本办法。

行政规范性文件涉及重大行政决策的，依据国家和陕西省重大行政决策相关规定执行。

第三条【行政规范性文件的涵义】本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关），为履行行政管理职能，依照法定权限、程序制定并公布，涉及不特定的自然人、法人、非法人组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，对具体事项作出的行政处理决定，以及行政机关制定的技术操作规程、行业技术标准等不适用本办法。

第四条【制定主体】下列机关可以制定行政规范性文件：

(一)市、区、县、镇人民政府；

  （二）街道办事处；

  （三）县级以上人民政府行政管理部门；

  （四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织;

  （五）县级以上人民政府行政管理部门管理的可以对外独立行使行政管理职能的单位。

临时性机构、议事协调机构、政府行政管理部门的派出机构、部门内设机构不得制定行政规范性文件。

县级以上人民政府法制机构应当依照本办法规定，编制本级行政规范性文件制定主体清单，经本级人民政府同意后公布。

第五条【行政规范性文件名称】行政规范性文件的名称，可以用“办法”“规定”“决定”“细则”“通告”“公告”“通知”等。为实施法律、法规、规章和上级文件制定的行政规范性文件，名称应当冠以“实施”字样。

行政规范性文件一般不得以命令（令）的形式公布。

政府行政规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门行政规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。

第六条【禁止设定的内容】行政规范性文件不得设定下列内容：

（一）增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费和征收、减免税费等事项，增加办理行政许可事项的条件；

（三）违法减损自然人、法人、非法人组织的合法权益或者增加其义务；

（四）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、自然人自我管理的事项；

（五）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；

（六）设定证明事项；

（七）违反法律、法规、规章和上级文件规定的其他情形。

第七条【基本要求】严格控制行政规范性文件数量，提高行政规范性文件质量,内容相近的合并制定，法律、法规、规章和上级政策文件已经作出明确规定的不再制定。制定行政范性文件应当注重针对性，讲求实效。行政规范性文件的用语应当准确、简洁；条文内容应当明确、具体，具有可操作性。

第二章 制 定 程 序

第八条【基本要求】制定行政规范性文件，应当进行调查研究、听取意见、合法性审核并向社会公开发布，重要的行政规范性文件应当进行评估论证、公开征求意见并由集体审议决定。

第九条【起草部门】政府行政规范性文件由其职能部门组织起草。部门行政规范性文件，由其内设的相关业务机构组织起草。必要时可以邀请相关专家、组织参加，也可以委托相关专家、组织起草。

行政规范性文件的内容涉及其他相关部门职责的，起草部门应当征求其他部门的意见，有必要的可以联合起草。

第十条【调研起草】起草行政规范性文件，起草部门应当对拟制定行政规范性文件的必要性和可行性和拟解决的主要问题等事项进行调查研究。

第十一条【评估论证】 起草行政规范性文件，应当结合立法现状和工作实际，对制定行政规范性文件的必要性、可行性、合法性进行论证，对行政规范性文件所要解决的问题、拟规定的主要措施及其预期效果和影响进行评估。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，应当组织相关领域专家进行评估论证。

评估论证情况和结论应当在起草说明中载明，作为制定行政规范性文件的重要依据。

第十二条【征求部门意见】行政规范性文件涉及其他部门的职责或者与其他部门关系密切的，起草部门应当充分征求相关部门的意见；存在意见分歧的，应当主动协调，协调和处理情况应当书面回复相关部门，并在起草说明中载明。

第十三条【向社会公开征求意见】除依法需要保密或者不予公开的外，起草部门应当向社会公开征求意见，向社会公开征求意见的期限一般不少于15日。制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政规范性文件，应当充分听取市场主体、行业协会商会的意见，向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。

向社会公开征求意见时，起草部门根据需要，可以采取问卷调查、民意调查、实地走访、书面征求意见，通过召开座谈会、论证会、听证会等多种方式，广泛听取意见。

起草部门对公开征集的意见建议应当研究论证，充分采纳合理意见建议，完善行政规范性文件草案。对相对集中的意见建议不予采纳的，应当以适当方式反馈并说明理由。

第十四条【风险评估等有关评估】行政规范性文件的实施可能对社会稳定、生态环境、公共安全等方面造成不利影响的，应当按规定进行风险评估。

制定涉及妇女、儿童权益的行政规范性文件的，应当按规定进行性别平等评估。

第十五条【公平竞争审查】 制定涉及市场主体经济活动的行政规范性文件时，应当依法进行公平竞争审查。未形成书面公平竞争审查结论的，视为未进行公平竞争审查。

第十六条【合法性审核基本要求】行政规范性文件在提交制定机关集体审议决定前，应当进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

行政规范性文件未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交制定机关集体审议。

第十七条【审核主体】制定主体负责行政规范性文件合法性审核的部门（机构）和其他相关部门（机构）按照规定，分工负责行政规范性文件合法性审核的初审、专项审核和全面审核。

县级以上政府及其办公机构制定或者冠以经政府同意由部门制定的行政规范性文件，文件起草部门负责合法性审核的初审；文件内容涉及其他部门职责的，在征求意见或者会签过程中，由相关部门按照各自职责，负责合法性审核的专项审核；本级政府负责合法性审核的部门负责合法性审核的全面审核。

镇政府及街道办事处制定的行政规范性文件，文件起草部门负责合法性审核的初审；文件内容涉及其他机构职责的，在征求意见过程中，由相关机构按照各自职责，负责合法性审核的专项审核；明确的专门审核机构负责合法性审核的全面审核。

部门自行制定或者联合制定的行政规范性文件，联合制定部门在征求意见或者会签过程中，按照各自职责，负责合法性审核的专项审核；制定部门或者牵头制定部门负责合法性审核的全面审核。

第十八条【送审材料】 起草部门或者机构向制定机关报请制定行政规范性文件，应当提交下列材料，并对材料的真实性、完整性负责：

（一）行政规范性文件草案；

（二）起草说明（包括制定的必要性与可行性、起草依据、拟解决的问题、起草过程、征求意见及采纳情况、主要问题的说明等内容）；

（三）制定依据，包括法律、法规、规章以及上级有关政策文件；

（四）评估论证材料

（五）涉及市场主体经营活动的，应当提供公平竞争审查结论；

（六）制定行政规范性文件的其他相关材料。

报请县级以上人民政府制定行政规范性文件，起草部门还应当提交制定请示、合法性审核意见等材料。

第十九条【材料审查】制定机关的办公机构应当对起草部门或者机构报请制定的行政规范性文件草案的相关材料，从程序的合法性、材料的完备性和规范性等方面进行审查，符合要求的，转送审核机构审核。不符合要求的，可以退回起草部门，或者要求在规定时间内补充材料、说明情况。

第二十条【审核内容】行政规范性文件合法性审核的主要内容包括：

（一）制定主体是否合法；

（二）是否超越制定机关法定职权；

（三）内容是否符合宪法、法律、法规、规章和上级文件规定；

（四）是否违反行政规范性文件制定程序。

第二十一条【审核方式】 合法性审核以书面审核为主，必要时，可以采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。

负责行政规范性文件合法性审核的部门（机构）应当组织法律顾问、公职律师、有关专家协助审核。

第二十二条【审核期限】制定机关的办公机构对审查通过的行政规范性文件草案，在提交制定机关审签或者审议前，应当交由制定机关负责合法性审核的部门或者机构进行合法性审核，合法性审核期限一般不得少于5个工作日，最长不超过15个工作日。请示、调研、征求意见、座谈、评估、论证的时间，不计算在合法性审核期限内。

第二十三条【审核效力】起草部门应当根据合法性审核意见对行政规范性文件草案进行修改；起草部门未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

第二十四条【集体审议】制定机关对行政规范性文件草案进行集体审议的，县级以上人民政府应当提交本级政府常务会议或者全体会议审议，其他制定机关应当提交本机关办公会议审议。

第二十五条【三统一】行政规范性文件草案经批准或者审议通过后，应当按照规定进行统一登记、统一编号、统一公布。

制定机关的法制机构负责行政规范性文件的登记编号。

第二十六条【公开发布】行政规范性文件应当及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，未经公布的规范性文件不得作为行政管理的依据。

第二十七条【施行日期】行政规范性文件的生效日期，一般应当自公布之日起30日后起算，因保障国家安全、重大公共利益等特殊需要的，生效日期可以自公布之日起算。

第二十八条【有效期】行政规范性文件有效期一般不超过五年，试行、暂行的行政规范性文件，有效期不得超过两年。

行政规范性文件名称冠以“实施”字样的，实施的上位依据规定有效期的，规定相应的有效期；实施的上位依据未规定有效期的，不规定有效期，但是应当规定施行日期。

规划和安排部署阶段性工作的行政规范性文件，应当依照规划期间和安排部署工作完成的起止时间，规定有效期。

第二十九条【溯及力】行政规范性文件一般不得溯及既往，但为了更好保护自然人、法人、非法人组织的权利和利益而作出的特别规定除外。

第三章 备 案 审 查

第三十条【备案时限和途径】制定机关应当自行政规范性文件印发之日起20日内，向下列机关报送备案：

（一）市、区县人民政府及其办公机构制定的行政规范性文件报上一级人民政府备案，同时报本级人民代表大会常务委员会备案。 

（二）镇人民政府、街道办事处制定的行政规范性文件报上一级人民政府备案。

（三）县级以上人民政府行政管理部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件报本级人民政府备案。  

（四）县级以上人民政府行政管理部门管理的可以对外独立行使行政管理职能的单位制定的行政规范性文件，报送上级管理部门备案。

（五）实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。

第三十一条【备案审查机构】政府法制机构具体负责本级人民政府行政管理部门、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和下级人民政府行政规范性文件的备案审查工作。实行垂直管理的部门，上级部门确定的审查机构负责下级部门规范性文件的备案审查工作。

行政规范性文件的备案审查，一般由备案审查机关直接进行外，也可根据实际需要由备案审查机关与有关部门或者机构共同提出备案审查意见。

第三十二条【报送备案材料】行政规范性文件备案，应当提交下列材料：

（一）行政规范性文件备案报告1份；

（二）行政规范性文件正式文本2份、电子文本1份；

（三）制定行政规范性文件的起草说明1份；

（四）制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料；

（五）对行政规范性文件的合法性审核意见。

第三十三条【备案材料审查】对行政规范性文件报送备案材料进行审查，按照下列规定处理：

报送备案材料符合规定的，予以备案审查。

报送备案材料不符合规定的，通知制定机关补充材料或者予以退回。

需要制定机关提供相关材料或者说明有关情况的，制定机关应当在接到通知后5个工作日内报送材料或者说明情况；需要有关单位协助备案审查或者征求有关单位意见的，有关单位应当在规定时限内回复书面意见。

第三十四条【备案审查处理】备案审查机构应当自收到备案的行政规范性文件之日起30个工作日内完成备案审查，并根据情况分别作出如下处理：

(一)行政规范性文件不存在违法内容或者不当情形的，予以备案。  

(二)发现行政规范性文件存在违法内容或者不当情形的，向制定机关发出纠错意见书，制定机关应当自收到纠错意见书之日起30个工作日内自行改正，并书面回复办理结果。对逾期不改正的，应当依法予以撤销或者改变。

对专业性比较强或者情况特殊的，可以延长备案审查期限，但延长的期限不得超过15个工作日。

第四章 延期和清理

第三十五条【实施后评估】行政规范性文件到期后需要继续执行的，应当在有效期届满前6个月，由起草部门或者机构对行政规范性文件的执行情况进行评估后，向制定机关提出延长有效期的申请。

第三十六条【评估后处理】制定机关认为行政规范性文件确需延长有效期的，应当按照设定有效期的规定和原制定程序，在有效期届满前30日作出延长有效期的决定。

第三十七条【清理分工】行政规范性文件在依照有效期进行动态清理的同时，还应当根据需要适时开展全面清理和专项清理。

行政规范性文件的全面清理，由县级以上政府法制机构组织。

行政规范性文件的专项清理，由职能部门负责组织清理；部门被撤销、合并或者职责调整的，由继续履行其职责的部门负责清理；涉及多个部门的，由主要部门负责牵头组织清理。

第三十八条【清理情形】行政规范性文件有下列情形之一的，应当及时进行清理：

（一）与新的法律、法规、规章和上级文件不一致的；

（二）依据的法律、法规、规章和上级文件被修改、废止或者宣布失效，导致原有规定与之不相适应的；

（三）国家、省、市要求进行清理的其他情形。

第三十九条【清理结果】行政规范性文件视清理情况作失效、继续有效、修改和废止处理。

第四十条【修改情形】行政规范性文件有下列情形之一的，应当按原制定程序进行修改：

（一）个别条款与现行法律、法规、规章、上级文件不一致，但基本适应经济社会发展需要、有必要继续实施的；

（二）作为主要制定依据的法律、法规、规章或者上级文件已经修改的；

（三）其他应当修改的情形。

第四十一条【废止情形】行政规范性文件有下列情形之一的，应当予以废止：

（一）主要内容与现行法律、法规、规章、上级文件相抵触的；

（二）主要内容已被新的法律、法规、规章或者行政规范性文件替代的；

（三）作为主要制定依据的法律、法规、规章、上级文件已经失效或者废止的；

（四）主要内容不能适应经济社会发展需要，或者调整对象已经消失的；

（五）其他应当废止的情形。

第四十二条【清理程序】县级以上人民政府制定的行政规范性文件清理，由起草部门提出清理建议，经政府法制机构复核后，报送本级人民政府审定。

其他制定机关制定的行政规范性文件清理，由制定机关按照清理要求自行开展清理，清理结果报送清理组织部门。

第四十三条【清理结果处理】制定机关应当将行政规范性文件延长有效期的决定和清理结果及时向社会公布，并按照行政规范性文件备案要求报送备案。

第五章监督问责

第四十四条【异议处理】制定机关接到自然人、法人、非法人组织对本机关制定的行政规范性文件提出异议的，应当予以研究核实，并在15个工作日内作出答复，行政规范性文件确有违法不当的，制定机关应当予以修改或者撤销。

政府法制机构接到公民、法人或者其他组织对本级政府部门或下级政府制定的行政规范性文件提出异议申请的，转送制定机关核实处理，制定机关应当在10个工作日内回复处理结果；必要时，政府法制机构也可直接审查处理。

第四十五条【监督检查】市政府法制机构负责对市政府部门、区县人民政府行政规范性文件的制定、备案情况进行监督检查。

区县政府法制机构负责对本区县政府部门、镇人民政府、街道办事处及区县行政管理部门管理可对外独立行使行政管理职能的单位的行政范性文件的制定和备案情况进行监督检查。

市、区县政府法制机构负责本级法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行政范性文件的制定和备案情况进行监督检查。

县级以上人民政府应当将行政规范性文件的制定和监督管理工作作为法治政府建设的重要内容，纳入法治政府建设考核评价指标体系。

第四十六条【制定机关责任】制定机关未按规定对行政规范性文件进行制定、报送备案的，由有关人民政府或者政府法制机构责令其限期改正，给予通报批评。情节严重、造成不良后果的，对其主要负责人和直接责任人依法给予处分。

第四十七条【备案审查机关责任】备案审查机关违反本办法，未按照规定对行政规范性文件进行合法性审核、备案审查的，由有关人民政府或者部门责令限期改正；造成重大不良后果的，对其主要负责人和直接责任人依法给予处分。

第六章附 则

第四十八条【组织实施】负责行政规范性文件法制审核部门（机构）具体负责本办法的组织实施。

第四十九条【参照执行】西咸新区、开发区等特定地区管理机构的规范性文件，参照政府行政规范性文件程序制定，由其承担法制工作的机构负责合法性审核，并在文件印发之日起20日内报送主管的人民政府备案。

第五十条【施行日期】本办法自2023年 月 日起施行。西安市人民政府 2014年9 月18 日公布的《西安市规范性文件管理办法》（西安市人民政府令第116 号）同时废止。

关于《西安市行政规范性文件管理办法

（征求意见稿）》的起草说明

行政规范性文件的制定和管理是行政机关依法履行职能的重要方式和体现。为加强我市各级行政规范性文件的管理工作，提高我市行政规范性文件质量，进一步推进依法行政，持续优化法治化营商环境，保障公民、法人和非法人组织合法权益，市司法局经过反复研究、认真修改，起草了《西安市行政规范性文件管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》内容主要包括总则、制定程序、备案审查、延期和清理、监督问责、附则等方面。现就有关问题说明如下：

一、起草背景

首先，制定《管理办法》是健全我市行政规范性文件监督管理制度的需要。《西安市规范性文件管理办法》（西安市人民政府令第69号）（以下简称《办法》），自2008年3月10日起施行，实施过程中，《办法》对加强和规范我市行政机关规范性文件监督管理，促进法治政府建设发挥了重要作用。2014年9月18日，市政府《关于修改<西安市规范性文件管理办法>的决定》（西安市人民政府令第116号）对《办法》进行了修订。近些年，随着全面依法治国的深入推进和经济社会的发展，《办法》有些规定比较原则，部分内容已难以适应新形势的需要，如部门法制机构审核作用未能充分发挥，行政规范性文件由制定机关“三统一”等制度未有体现，为进一步加强我市行政规范性文件的管理，促进依法行政，我局结合工作实际，对《办法》进行了较为全面、系统的修改。

其次，制定《管理办法》是贯彻落实国务院、省政府加强行政规范性文件制定和管理工作部署的需要。自2018年以来，国家、省先后印发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》（陕西省人民政府令第216号）、《陕西省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（陕政办发〔2019〕17号）等规定，对行政规范性文件工作提出了更加明确具体的要求。但《办法》有些规定与上位法和上级文件相冲突，为贯彻落实国家、省的决策部署，顺应新的形势和工作要求，加强行政规范性文件管理的制度建设，有必要重新制定《管理办法》。

最后，制定《管理办法》是进一步推进依法行政、加快建设法治政府的需要。行政规范性文件在社会关系调整中发挥着广泛而重要的作用，是行政机关依法履行职能的重要方式，是行政管理的重要依据。加强行政规范性文件的管理、遏止“奇葩”文件出台，是深化依法治国实践的重要举措和推进依法行政、建设法治政府的重要抓手。制定《管理办法》有利于维护国家法制统一、政令统一、市场统一；有利于从源头上防止违法文件出台，促进行政机关严格规范公正文明执法；有利于保障公民、法人和其他组织合法权益，对进一步推进依法行政，加快建设法治政府具有十分重要的意义。

二、起草过程

《管理办法》的修改列入2023年市政府规章工作计划。市司法局从2月份开始，备案处全体人员组成起草工作专班，认真梳理国家和我省有关规定，组织专班起草完成了《管理办法》（草案），经多次召开会议，逐条研究论证，对《管理办法》作出了修改，结合工作实际对草案初稿进行了修改完善，并于2023年5 月 23日向各区县人民政府、开发区管委会以及市政府各部门、各直属机构书面征求意见，结合反馈意见进一步修改完善后，形成了征求意见稿，拟公开征求社会各界的意见和建议。

三、主要内容

《管理办法》共六章50条，主要内容包括第一章总则、第二章制定程序、第三章备案审查、第四章延期和清理、第五章监督问责、第六章附则，具体内容如下：

（一）总则。本章共7条，陈述《管理规定》制定的目的、依据、适用范围、职责分工，明确行政规范性文件的概念，明确行政规范性文件基本规范。

（二）制定程序。本章共22条，主要内容是细化起草行政规范性文件的步骤，包括评估论证、征求相关部门意见、征求公众意见、部门法制机构合法性审核等。规定起草部门征求相关部门意见、公众意见有较大分歧时的处理流程。强调制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政规范性文件，应当充分听取市场主体和行业协会商会的意见并进行公平竞争审查。规定部门法制机构合法性审核标准以及公职律师作用。明确了送审部门，报送程序及材料，强调法制机构的审核任，细化审核标准和时限。对行政规范性文件的有效期、实施日期作出明确规定。明确行政规范性文件应当由制定机关统一登记、统一编号和统一发布，未经统一登记、统一编号的行政规范性文件不得发布。

（三）备案审查。本章共5条，规定行政规范性文件报送备案的程序及材料，明确备案审查机构对报送备案的行政规范性文件的处理：发现行政规范性文件存在违法内容或者不当情形的，向制定机关发出纠错意见书，制定机关应当自收到纠错意见书之日起30个工作日内自行改正，并书面回复办理结果。对逾期不改正的，应当依法予以撤销或者改变。

（四）延期和清理。本章共9条，对行政规范性文件延期和清理作出明确要求。规定行政规范性文件到期后需要继续执行的，应当在有效期届满前6个月，由起草部门或机构对行政规范性文件的执行情况进行评估。明确了全面清理和专项清理的职责分工及程序性要求。

（五）监督问责。本章共4条，明确建立异议审查制度。畅通民意诉求渠道，公民、法人和非法人组织认为行政规范性文件存在合法性问题的，可以提出审查建议。同时明确责任到个人，制定机关未按规定对行政规范性文件进行制定、报送备案的，由有关人民政府或者政府法制机构责令其限期改正，给予通报批评。情节严重、造成不良后果的，对其主要负责人和直接责任人依法给予处分。政府法制机构未按规定对行政规范性文件进行合法性审核、备案审查的，或者对发现的问题不予纠正的，由本级人民政府责令其限期改正，给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，对其主要负责人和直接责任人依法给予处分。

（六）附则。本章共3条，明确西咸新区、开发区管理机构行政规范性文件参照《管理规定》管理，说明施行时间。